Právníci ztrhali přímou volbu prezidenta. Senát jejich varování ignoroval

Překvapivě dopadly expertízy, které si kvůli přímé volbě prezidenta vyžádal od předních právníků Senát. Z šestnácti expertů byli pro návrh jen tři.

Redakce serveru Prvnizpravy.cz měla možnost nahlédnout do právních expertíz, které senátorům dodali přední odborníci na právo v souvislosti s hlasováním o novele ústavního zákona, která zavádí přímou volbu prezidenta.

Je překvapivé, že Senát novelu schválil i přesto, že drtivá většina z oslovených právníků proti ní vzneslo vážné až zásadní námitky.

Své expertízy Senátu dodali vedoucí Katedry ústavního práva a mezinárodního práva veřejného PF UP v Olomouci Doc. JUDr. Jiří Jirásek, CSc., Doc. JUDr. Vojtěch Šimíček, Ph.D. z katedry ústavního práva a politologie Právnické fakulty Masarykovy univerzity, prof. JUDr. Aleš Gerloch, CSc., Doc. JUDr. Jan Svatoň, CSc., JUDr. Pavel Molek, Ph.D., LL.M. z katedry ústavního práva a politologie Právnické fakulty Masarykovy univerzity, JUDr. PhDr. Marek Antoš, Ph. D. z katedry ústavního práva PF UK v Praze, Helena Hofmannová tamtéž, JUDr. Jindřiška Syllová, CSc. z Katedry ústavního práva Právnické fakulty Univerzity Karlovy, JUDr. Jan Kudrna, Ph.D., JUDr. Radovan Suchánek, Ph.D. z Katedry ústavního práva PF UK, Prof. nzw. et Doc. JUDr. Karel Klíma, CSc., dr. hab., Doc. Ján Gronský z katedry ústavního práva Právnické fakulty UK, JUDr. PhDr. Jan Wintr, Ph.D., JUDr. Jiří Hřebejk z Katedry ústavního práva PF UK, Doc. JUDr. Zdeněk Koudelka, Ph.D. z Katedry ústavního práva a politologie Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně a vedoucí katedry ústavního práva právnické fakulty University Karlovy Prof. Václav Pavlíček.

Právníci nemítají, že ze strany stoupenců přímé volby prezidenta vlastně nezazněl ani jeden silný argument, který by odůvodňoval vhodnost či dokonce nutnost takové ústavní změny (Šimíček, Gronský, Hofmannová), politici se odvolávají pouze na to, že si přímou volbu přejí občané, což ale nelze považovat za přesvědčivou argumentaci pro zavedení přímé volby.

Stejně tak není jasné, zda veřejnost, která má s přímou volbou spojena velké očekávání, je informována o tom, jaké důsledky tato změna přinese a zda nebude vposledku spíše o to více zklamána.

Myšlenku více rozvádí Jan Kudrna, podle kterého si lidé přejí větší otevření politiky, aby ta nebyla jen doménou uzavřených politických skupin. Podle Kudrny ale tohoto cíle s navrhovanou novelou nemůže být dosaženo, protože návrh počítá s relativně uzavřeným způsobem nominace kandidátů, kdy privilegovaní zůstanou zástupci parlamentních stran, kdežto jiný kandidát bude muset sehnat podporu 50 tisíc občanů, což je číslo vysoké a otevření nominace příliš nespěje. „Může se tedy ukázat, že ve veřejnosti nastoupí určité rozčarování v momentu, kdy se potvrdí, že je možné vybírat, ale pouze z kandidátů určených politickými stranami,“ píše.

„Domnívám se, že má-li být přímá volba prezidenta republiky zavedena, má tak být učiněno způsobem, který zajistí splnění očekávání, která s ní jsou spojena. To znamená, že systém nominace by měl být otevřenější a neměl by činit žádný rozdíl mezi kandidáty,“ píše také Kudrna.

S Kudrnovým argumentem souhlasí i Vojtěch Šimíček, podle kterého je iluzí myslet si, že namísto nevýrazného kandidáta politické strany (vygenerovaného z nepřímé volby), bude prezident vzešlý z volby přímé charismatická osobnost, která bude stát za lidem. I v případě přímé volby prezidenta budou totiž nepochybně sehrávat rozhodující roli nejsilnější politické strany, které budou nominovat své kandidáty, což dokazují i zkušenosti z okolních zemí.

„Jinak řečeno, je naivní se domnívat, že se v přímé volbě stane prezidentem republiky Karel Gott, Tomáš Halík nebo Zdeněk Svěrák. Tito kandidáti by totiž měli šanci, nicméně pouze tehdy, pokud je bude podporovat některá ze silných politických stran,“ uvádí Šimíček.

Přímá volba také může být nakonec mnohem méně průhledná. Každý z kandidátů potřebuje určité finanční zázemí, které u kandidátů politických stran bude přes veškeré známé výhrady zázemí transparentní, kdežto u tzv. nezávislých kandidátů mohou být obavy, které finančně silné subjekty a z jakých motivů je budou podporovat. „Zavedením přímé volby prezidenta tak v konečném důsledku může být zvolen kandidát daleko méně transparentním způsobem a  jeho integrující roli  rovněž nelze očekávat,“ píše Šimíček.

Právníci se dále obávají, že se vládnutí v České republice ještě víc zkomplikuje, což zhorší její fungování a v důsledku povede rovněž ještě k dalšímu zklamání veřejnosti a nakonec ke snížení její důvěry v politiku (Antoš).

Helena Hofmannová přímo varuje, že v České republice není tradice přímého rozhodování rozvinutá, což může vést i k protestnímu hlasování, kdy občané nebudou jen vybírat prezidenta, ale využijí přímou volbu jako projev nespokojenosti a kritiky vůči současné politice. „Výběr osoby budoucího prezidenta se může stát jakousi mstou občanů vůči politikům, která se ovšem může obrátit proti všem, a bude velmi obtížné vyrovnat se s jejími následky,“ píše Hofmannová.

Argumentaci vlády (coby předkladatele ústavní změny) prohloubením účasti občanů na správě věcí veřejných či posílením prvků přímé demokracie považují tedy experti do značné míry za populistickou a v podmínkách České republiky za ne zcela domyšlenou  (Jirásek).

Shodují se, že přímá volba nemá v českých zemích tradici (Šimíček) a i její podporovatelé připouštějí, že představuje jistou odchylku od tradičního modelu (Gerloch).

Odmítají i argument, že přímo volený prezident by byl pojistkou proti zákulisním politickým handlům a nedůstojnosti volby. Jednak je „obchodování“ se vzájemnou podporou zcela přirozené, není na něm nic a priori špatného a docházet k němu bude i ve volbách přímých (zvláště v druhém kolu voleb – viz zkušenosti ze senátních voleb), jednak jako pojistka proti nelichotivému obrazu české parlamentní kultury by daleko spíše posloužilo schválení tzv. stykového zákona.

Podle Jana Wintra je důležitou hodnotou ústavního práva jeho stabilita. „Ve stabilním ústavním rámci je menší riziko konfliktů, protože vztahy mezi jednotlivými ústavními orgány jsou dlouhodobě ustalovány. Naopak časté změny ústavního rámce zvyšují riziko účelových změn a vyžadují úsilí a pozornost, které by jinak mohly být věnovány jiným, často důležitějším, politickým problémům,“ varuje právník.

Dalším významným problémem je zmnožení všeobecných voleb, vedoucí ke stavu permanentní volební kampaně. Na tento fakt vedle Wintra poukazují i další. Hrozí tak inflace voleb (Šimíček) (přičemž už dnes patří ČR z hlediska četnosti voleb ke světovým rekordmanům), volby by byly i každý lichý rok (nejen sudý, jako je tomu dnes), vzrostla by nechuť voličů jít k volbám a došlo by i k znehybnění fungování státu kvůli politickým stranám, které jsou před volbami vždy opatrné. „Volby by se tak napříště měly konat průměrně každých 10 měsíců, tedy dokonce častěji než jednou za rok. To by znamenalo prakticky nepřetržitou volební kampaň, což nepřispívá stabilitě vládnutí a přijímání strategických rozhodnutí,“ varuje Marek Antoš.

Jiří Jirásek také poznamenává, že návrh postrádá současné předložení prováděcího předpisu, který by obsahoval nejen vlastní „technickou“ stránku provedení voleb, ale zároveň i pravidla pro vedení volební kampaně jednotlivých kandidátů a jejího financování, kontrolní mechanismy správnosti peticí podporujících návrhy na kandidáty či způsoby soudního přezkumu vlastních voleb i navrhování kandidátů. Tuto výhradu sdílí i Pavel Molek.

Hofmannová a Karel Klíma zase postrádají úpravu případné odvolatelnosti přímo voleného prezidenta voliči.

„Dále je překvapivé, že celá řada podružných otázek má být řešena přímo v Ústavě, zatímco celá řada klíčových otázek má být patrně řešena právě až v prováděcím zákoně, jehož znění zatím není známo,“ kritizuje také Molek.

Silnější legitimita. Dobře nebo špatně?

Snad nejvíce se ale právníci věnují otázce silnější legitimita prezidenta vzešlého z přímé volby, která může být vposledku spíše problémem.

„Argument silnější legitimity přímo voleného prezidenta republiky by měl opodstatnění, pokud by došlo k posílení postavení prezidenta, což ovšem návrh nepřináší. Důsledkem navrhované změny ústavy tak může být spíše rozšíření prostoru v rámci ´negativních´ kompetencí prezidenta. Nevím, z jakého důvodu může být tento stav pozitivní pro fungování ústavního systému,“ připomíná Helena Hofmannová.

Podle Jana Kudrny se i bez změny pravomocí postavení prezidenta přímou volbou samou o sobě mění velmi zásadně. Právník logicky argumentuje, že zvolen bude ten kandidát, jehož program zaujme voliče nejvíce. Tím jednak definitivně padne představa prezidenta jako „nadstranického“ činitele, jednak bude mít prezident pochopitelný zájem svůj program naplnit. „Tím padne dosavadní monopol v tomto směru, který drží mocenský blok vláda-sněmovní většina a objeví se mocenský konkurent. Z toho vyplývá, že pokud by mělo postavení prezidenta republiky zůstat zachované, nemohlo by k tomu dojít bez zásahu do jeho pravomocí,“ tvrdí Kudrna.

„Přímá volba prezidenta by mohla ústavnímu systému České republiky prospět, jestliže by současně byly rozšířeny jeho pravomoci, a to zejména pokud jde o možnost rozpouštět Poslaneckou sněmovny. Taková změna by znamenala jasný přechod k poloprezidentskému systému a pomohla by potřebné racionalizaci českého parlamentarismu. Předložený návrh změny Ústavy však s ničím podobným nepočítá, a proto jej považuji za nesystémový. Podle mého názoru nepřinese žádné zlepšení ústavního systému, ale naopak jeho fungování dále zkomplikuje,“ soudí zase Antoš.

Zavedení přímé volby prezidenta republiky může podle Jana Wintra nevhodným způsobem vychýlit rovnováhu mezi ústavními orgány. „V systému parlamentní vlády náleží politická moc parlamentu a vládě. Hlava státu je reprezentantem státu, garantem řádu a moderátorem politických sporů, není však určena k provádění vlastní politiky,“ píše Wintr a lapidárně ukazuje, k čemu nový systém povede: „Pane premiére, já tu smlouvu neratifikuji, mě volilo 65 % voličů, vás jen něco přes 20 %, takže já lépe než vy reprezentuji vůli lidu,“ uvádí příklad možných konfliktů Wintr.

Podle právníků tak nová pozice prezidenta povede k poloprezidentskému systému. „Nová legitimita prezidenta nepochybně konstruuje efekt nové, relativně samostatné, tzv. prezidentské moci. To se netýká pouze politologického efektu mandátu odvozeného přímo od lidu, ale ve spojení s prezidentovou doménou velení ozbrojeným silám a řadou nominačních pravomocí etabluje určitý ucelený úřad,“ píše Klíma.

Může tak vzniknout politickokonkurenční exekutiva vůči Parlamentu, kterému prezident nebude odpovědný, ale i vůči vládě a jejím vybraným ministrům. I Šimíček souhlasí s tím, že z hlediska fungování ústavního systému je přímá volba prezidenta nesystémovým krokem, protože je typická pro prezidentskou, případně neoprezidentskou formu vlády, nikoliv pro parlamentní republiku.

Antoš připomíná, že úkolem prezidenta je role reprezentanta státu dovnitř i navenek, proto nemá formulovat a prosazovat vlastní politiku, nemá mít vlastní politický program, jinak by vlastně vytvářel alternativní mocenské centrum. Přímá volba prezidenta ale takovému vývoji nahraje: „Těžko si představit volební kampaň bez volebního programu a slibů voličům, které se úspěšný kandidát následně bude snažit plnit, aby měl šanci na znovuzvolení,“ píše Antoš. A ptá se: „Pokud je již nyní postavení prezidenta tak silné, co s ním udělá přímá volba?“ To, že se podle návrhu má katalog kompetencí prezidentovi spíše drobně omezit, podle něj nic neznamená, protože bude záležet na konkrétní interpretaci Ústavy ve chvíli, kdy k nějakému konfliktu dojde.

Podle Jindřišky Syllové je zřejmé, že přímá volba bude mít velký vliv na ústavní uspořádání i na politický systém, zejména pak na systém politických stran a povede k jeho rozkolísání. Stabilita ústavy má hodnotu sama o sobě, připomíná. „Z tohoto důvodu se domnívám, že zavedení přímé volby prezidenta republiky je nevhodným rozkolísáním relativně bezproblémového vytváření živé ústavy České republiky, která se sotva začíná tvořit nad nedávno přijatou Ústavou. Česká republika má zatím z krátkodobého pohledu (pro ústavu je 20 let krátká doba) jednu z nejstabilnějších ústav regionu nově vzniklých demokracií střední Evropy,“ varuje.

Také Kudrna se obává, že by z přímé volby vzešlý prezident oslabil vládu. „Už nyní skrývají některé pravomoci prezidenta republiky velký potenciál – např. právo účastnit se jednání vlády, žádat informace od ministrů apod. Bude záležet jen na osobnosti budoucího prezidenta, zda zvolí ´imperiální´ způsob výkonu své funkce nebo zda bude při jejím výkonu ´zdrženlivý´. Přejeme si však oslabit vládu?“ ptá se.

A jde ještě dále a domýšlí, jak by se takový prezident choval, aby svůj politický program, na základě kterého byl zvolen, naplnil. Protože bude mít relativně dost pravomocí, které ale mají spíše charakter brzd (a nebude mít k dispozici žádné nástroje pro pozitivní realizaci svého programu – například nebude vybaven právem zákonodárné iniciativy), bude svůj program spíše chránit – a to blokováním činnosti vlády v případě, kdy budou odlišné politické orientace. Navržená novela Ústavy tak posílí tendenci volit „proti někomu“ než „pro někoho“, myslí si Kudrna, který také připomíná, že by takový prezident mohl zajít až tak daleko, kdy by mohl celý ústavní systém zablokovat. Pro vážné zkomplikování fungování ústavního systému by přitom stačilo, kdyby se k uvedeným krokům prezident rozhodl jen v 10 % případů, podotýká Kudrna. Zároveň kritizuje fakt, že pro takovou situaci novela neobsahuje žádné mechanismy, jak takového prezidenta donutit k odpovědnosti.

Šimíček se na rozdíl od svých kolegů nedomnívá, že by zavedení přímé volby automaticky vedlo ke zvýšení legitimity hlavy státu. „Pokud bychom totiž vůbec připustili tento způsob argumentace o jakési ´stupnici legitimity´, pak  nutně dospějeme k závěru, že např. Parlament má větší legitimitu než vláda, soudy anebo třeba Nejvyšší kontrolní úřad. Mám za to, že tento způsob argumentace je chybný,“ píše.

Posílená legitimita přímo voleného prezidenta bude navíc zbavovat Senát významné pravomoci podílet se efektivně na volbě hlavy státu a inpiruje tak vůbec úvahy o úloze a opodstatněnosti druhé komory parlamentu. (Jirásek). Utrpí i postavení vlády, které je už tak v České republice z komparativního hlediska neobvykle slabé (Antoš). Napříště by musela čelit ještě většímu zasahování prezidenta republiky, disponujícího vůbec nejsilnější legitimitou ze všech ústavních orgánů, proti čemuž nemá žádné účinné nástroje.

Právníci pak vyjadřují i připomínky ke konkrétním paragrafům předkládané novely. Někteří například upozorňují na to, že druhého kola by se mohla účastnit jen jedna osoba a nebyla by možnost hlasovat proti ní. Pak by ale nešlo pojmově ani o volbu (Pavlíček). S tím souhlasí i Molek, podle kterého fakticky nejde o kolo volby, ale o plebiscit o prezidentovi republiky. „To je model známý a použitý v bonapartistickém uspořádání Francie 19. století, kdy se plebiscitem nechali potvrzovat jak Napoleon I., tak jeho synovec Ludvík Napoleon. Nepředpokládám, že jde o model, jenž by měl být pro ČR inspirací,“ píše.

Většina oslovených právníků je proti

V posudcích, které si Senát vyžádal, převažují tedy zamítavá doporučení, kdy se odborníci přes právo svým nesouhlasným názorem na novelu nijak netají:

„Zavedení přímé volby prezidenta republiky rozhodně nedoporučuji: pozitiva plynoucí z této ústavní změny jsou totiž ve srovnání s negativy zcela marginální,“ píše Šimíček.

„Jsem proti přímé volbě prezidenta republiky v rámci současné ústavně utvrzené formy vlády v České republice,“ píše Jan Grónský. A vysvětluje, že „stávající ústavní úprava volby prezidenta a jeho místa v ústavním systému – snad jen s dílčími změnami, týkajícími se jeho pravomocí – nepotřebuje žádnou úpravu. Ústavně zakotvená forma vlády představuje ucelený, vnitřně mnohostranně propojený systém, ve kterém by přímá volba prezidenta republiky byla systémově cizorodým elementem.“

K obecně odmítavému stanovisku se hlásí i Antoš. „Obávám se, že se tím vládnutí v České republice ještě víc zkomplikuje, což zhorší její fungování. V důsledku to povede i k dalšímu zklamání veřejnosti a nakonec ke snížení její důvěry v politiku.“

„Nejsem přesvědčen o důvodnosti ani vhodnosti navrhované ústavní změny volby prezidenta republiky,“ napsal Jirásek, který se domnívá, že „projednávaný návrh přímé volby prezidenta republiky je vychýlením směrem k poloprezidentskému systému, který nemá v České republice tradici, a obsahuje v současném krizí ohroženém světě řadu rizik.“

Jiří Hřebejk poněkud diplomaticky naznačuje, že navrhovaná „přímá volba prezidenta republiky je možná, nikoliv nutná.“

Přímou volbu nepovažuje za řešení současné situace z hlediska koncepčního ani Karel Klíma, i když připouští, že se jedná o řešení legitimně reagující na reálné nedostatky současného systému. „Konkrétní podobu předmětné ústavní změny přímé volby prezidenta vnímáme v hlavních bodech jako akceptovatelnou, nicméně vycházíme z té skutečnosti, že je změnou v zásadě ´vydělenou ze systému´, čili nesystémovou. Řeší standardně technologii volby, ale neřeší důsledky změny v celém systému (odpovědnost prezidenta a jeho pozici ve výkonné moci),“ shrnuje Klíma.

„Pokud jde o přímou volbu presidenta republiky, nejsem jejím zastáncem a nedomnívám se, že přinese větší stupeň demokracie. Je to však záležitost politického rozhodnutí,“ píše Václav Pavlíček.

Ještě přísněji novelu posuzuje Jindřiška Syllová: „Text ústavní novely považuji za projev ohrožení stability ústavy, ke kterému neexistují skutečné důvody. Dostatečná míra stability demokratické ústavy se jeví podle řady výzkumů sama o sobě důležitou vlastností každé ústavnosti, ochraňující základní ideje státu,“ uvádí.

Snad nejostřeji se proti novele postavil Pavel Molek, podle kterého je navíc předkládaný návrh špatně napsaný, nelogický a legislativně neobratný. „Návrh vyvolává dojem, jako by jeho cílem bylo přímou volbu prezidenta spíše zdiskreditovat, než naplnit. Jinak řečeno, návrh je protkán tolika legislativními neobratnostmi až chybami, jejichž množství – zvlášť při vědomí stručnosti a zároveň zásadnosti navrhovaného ústavního zákona – vyvolává buď dojem legislativní nedbalosti, či v horším případě úmyslu,“ píše Molek. Některé části novely podle něj mají nešťastnou, „až surrealistickou či dadaistickou vnitřní strukturu, neboť pořadí jednotlivých odstavců mohla vytvářet snad leda náhoda, patrně formou losu,“ směje se Molek.

Zastánci jsou v menšině

Jen někteří oslovení právníci vidí přímou volbu pozitivně. Například Aleš Gerloch předpokládá působení přímé volby proti „partokracii“. Ukazuje se prý podle něho také, že zvolení prezidenta republiky v nepřímých volbách a výběr adekvátních kandidátů je pro politické strany stále větším problémem, což by mohla přímá volba vyřešit.

Současný systém volby prezidenta kritizuje i Zdeněk Koudelka, podle kterého vychází z nesprávného předpokladu volební soutěže komor a nikoliv politických stran. „Jako kdyby nesoutěžili kandidáti političtí, ale kandidáti jedné nebo druhé komory. To vede k taktizování v prvním kole. Náš způsob volby je komplikovaný a často vede k nezvolení prezidenta, pokud je více vyrovnaných kandidátů. Poslanci a senátoři taktizují a často odevzdávají neplatné hlasovací lístky, je-li volba tajná,“ tvrdí Koudelka.

Za zjevný demokratizační trend (který se projevuje v řadě států, i v parlamentních republikách) považuje přímou volbu Radovan Suchánek. „Zavedení přímé volby prezidenta v ČR by nebylo v evropském kontextu parlamentních republik žádnou výjimkou,“ píše. Odvolává se opět na komplikace s předchozími nepřímými volbami a návrh na zavedení přímé volby považuje za zcela důvodný.

Zvýraznění bezprostředního vlivu voličů na výběr a ustavení do funkce prezidenta ČR a do určité míry narušení politického „monopolu“ tradičních politických subjektů a jejich reprezentací v parlamentu – to vidí jako patrně nejvýraznější politický argument ve prospěch přímé volby prezidenta právník Jan Svatoň.

Zbývá tedy otázka, proč Senát, který si sám vyžádal právní expertízy, novelu o přímé volbě schválil i přesto, že drtivá většina oslovených právníků se vyslovila proti navrhovanému zákonu.

   www.prvnizpravy.cz

Advertisements

Zanechat Odpověď

Vyplňte detaily níže nebo klikněte na ikonu pro přihlášení:

WordPress.com Logo

Komentujete pomocí vašeho WordPress.com účtu. Log Out / Změnit )

Twitter picture

Komentujete pomocí vašeho Twitter účtu. Log Out / Změnit )

Facebook photo

Komentujete pomocí vašeho Facebook účtu. Log Out / Změnit )

Google+ photo

Komentujete pomocí vašeho Google+ účtu. Log Out / Změnit )

Připojování k %s